На прошедшем в конце  апреля заседании экспертной группы по обновлению «Стратегии 2020» был представлен кардинально новый подход к планированию государственного заказа в рамках Федеральной контрактной системы. Согласно концепции, госзаказчикам потребуется обосновывать рациональность своих закупок и соотносить их с объемными и качественными показателями предоставляемых госуслуг.


С 1,9 до 4 трлн. рублей вырос бюджет госзаказа в период с 2006 по 2009 годы. Планируется, что в 2011 году бюджет государственных закупок достигнет отметки 5 трлн. рублей, то есть примерно треть ВВП России. И от того, как будет тратиться этот бюджет, во многом зависит экономическое процветание и конкурентоспособность нашего государства.

Текущее правовое регулирование госзаказа имеет системные недостатки. 94-ФЗ  детально регламентирует лишь стадию размещения заказа. Стадия планирования не обеспечена ни нормативно, ни методически. В результате, планирование госзаказа «оторвано» от объемов госуслуг. Процедуры, предписанные действующим законодательством, нацелены на выявление правильности размещения и хода закупок, а не сути самой закупки. То есть существующий закон в первую очередь отвечает на вопрос как, а не гораздо более логичный зачем?

 

На этот вопрос призвана дать ответ создаваемая в соответствие с поручениями президента Федеральная контрактная система (ФКС). Основная идея разработчиков ФКС – создание полноценной и прозрачной системы, обеспечивающей единый цикл организации закупок и способной регулировать весь процесс государственного заказа с момента определения потребности госзаказчика, до окончательного анализа результата закупок.То есть, в отличие от 94-ФЗ, Федеральная контрактная система будет отвечать на все три главных вопроса любой закупки: зачем? (планирование), как? (размещение) и каков результат? (анализ результатов исполнения госзаказа).

Надо сказать, вопрос зачем? в ФКС первостепенный. И именно ему была посвящена встреча экспертов группы по повышению эффективности государственных закупок и созданию федеральной контрактной системы в рамках «Стратегии 2020». Основой для обсуждения стал доклад руководителя Центра региональных программ совершенствования госуправления Института государственного муниципального управления НИУ ВШЭ Константина Головщинского «Планирование государственного заказа». На совещании присутствовали представители Министерства экономического развития РФ, Федерального казначейства, Счетной палаты РФ, Минфина России, Федеральной службы по оборонному заказу, Роснанотех, МГУ, ВШЭ, РАНХиГС, РАН и др.

 

Со слов руководителя экспертной группы, первого проректора НИУ ВШЭ Александра Шамрина, планирование государственного заказа в рамках ФКС преследует главную цель: выстроить детальный процесс формирования каждой закупки, исходя из потребностей государственного заказчика в определенных товарах или услугах, необходимых ему для предоставления государственных услуг населению в заданном количестве и качестве.  Качественное планирование госзаказа существенно повысит его эффективность, позволит выстроить стройную систему конвертации бюджетного ресурса в реально востребованные органами власти товары, работы и услуги.

Помимо эффективного использования бюджетных средств, формирование заказов по принципам планирования поможет госзаказчикам обосновывать рациональность своих закупок, контролировать их своевременность, тем самым снизив пагубные последствия эффекта «конца года», а также управлять технологическими и экономическими рисками.

 

Контролирующим органам методика предоставит инструменты для более рационального формирования бюджета и распределения ассигнований между госпрограммами, главными распорядителями бюджетных средств, а также для получения подробной информации об эффективности бюджетных расходов на госзакупки.

Уже на этапе планирования предлагается определять основные параметры контракта: цену, объем, номенклатуру закупаемой продукции. Причем, формирование   плана закупки является обязательным условием последующего размещения государственного заказа.. По сути, подобная форма планирования госзаказа задолго до начала торгов позволит любому участникуторгов получить агрегированную информацию по любому контракту: продукт в рамках контракта, сроки контракта, сроки торгов, первоначальная цена, вплоть до ответственного за данную закупку.

Проект планирования госзаказа в рамках ФКС содержит несколько кардинальных новшеств. Так, авторами предлагается вносить информацию о потребностях госучреждений в определенных товарах и услугах в реестр государственных потребностей (РГП). Ввести практику моделирования каждого заказа виндивидуальных план-графиках закупок, которые впоследствии будут агрегироваться в план-графике государственного заказа по всему органу власти.

 

Реестр государственных потребностей 


По замыслу разработчиков ФКС, любая закупка любого госзаказчика на самом раннем этапе планирования должна начинаться с Реестра государственных потребностей (РГП), в котором заказчику потребуется декларировать потребность в товарах и услугах, исходя из своих функций, и обязательств в осуществлении мероприятий и предоставлении услуг населению. По сути, сообщать общественности и контролирующим органам свои планы на закупку, на длительный плановый период, что позволит общественности и контролирующим органам заранее определить вектор будущих государственных заказов и потребовать у госзаказчика обоснования закупок, либо указать на явные ошибки в планировании.

 

Как данный процесс реализуется на практике? Предположим, администрация одного города  внесла в реестр государственных потребностей золотые унитазы. Заказчику в любом случае понадобится пройти процесс «обнародования» своих потребностей через реестр и, что самое важное, обосновать свою будущую закупку. Учитывая, что формирование реестра государственных потребностей и перенос его в открытый для общественности электронный вид, должны стать обязательными условиями для дальнейшего размещения госзаказа, золотые унитазы не останутся без должного внимания.

«Реестры государственных потребностей заказчиков сводятся в сводный Реестр госпотребностей главного распорядителя бюджетных средств, и являются основанием для утверждения планов-графиков размещения государственного и муниципального заказа, - отметил один из автор доклада «Планирование государственного заказа» Константин Головщинский. Все реестры подлежат публикации в сети коллективного пользования Интернет».

 

Индивидуальный план-график закупки       

 

Что касается годового плана, разрабатывая концепцию индивидуальных планов закупок, авторы пошли по пути американского опыта и предложили подготавливать план каждой отдельной закупки, наметив все ключевые параметры выполнения госзаказа и подробно обосновав каждый этап осуществления государственного контракта.

 

Чтобы достигнуть столь сложных задач, заказчику, при формировании индивидуального план-графика закупки, нужно пройти через несколько стадий:

 

  • Составить краткое описание будущей закупки обосновывающего характера: информация оцелевой программе, услугах (для обеспечения которых планируется закупка), обоснование необходимости данной закупки, обоснование цены, возможные риски и способы реагирования.
  • Подготовить исчерпывающее обоснование заказа (детально обосновать решения, принимаемые на каждом этапе планирования и размещения госзаказа, а также подробные данные по типу продукта, требуемого в рамках закупки, типу контракта, срокам и другие подробные данные контракта).
  • Наметить ключевые вехи процесса закупки, описать структуру управления контрактом, с обязательным указанием ответственного за каждый контракт, включив информацию о процедурах, которые будут применены при приемке результатов государственного контракта. В дальнейшем план действий позволит заказчику выводить график полного цикла заказа и определять ключевые точки, прохождение которых гарантирует успешное обеспечение государственной потребности в срок.

 

Учет закупки в план-графике, а также публичное размещение информации в сети Интернет, по мнению авторов проекта, должны являться обязательным условием для последующего размещения государственного заказа.

 

План-график государственного заказа

 

На следующем этапе планирования госзаказа предлагается формировать единый план-график государственного заказа, который будет содержать обобщение ключевой информации из планов отдельных закупок. В итоге вся агрегированная информация по всем планируемым закупкам ведомств, в том числе и по предметам, способам и основным датам закупок и исполнения контракта, консолидируется в ведомственном плане-графике госзаказа.

 

Иными словами, объедение индивидуальных планов закупок в большую и подробную базу данных планируемого госзаказа в разрезе всего органа власти позволит любому пользователю системы торгов получить агрегированную информацию по любому контракту, начиная от информации о ведомстве и продукте в рамках контракта, вплоть до ответственного за данную закупку.

 

Выдержки из концепции ФКС:


Планы-графики размещения государственного (муниципального) заказа устанавливают перечень товаров, работ и услуг, необходимых для обеспечения государственных потребностей в очередном финансовом году и плановом периоде, и требуемые в целях адекватного обеспечения государственных потребностей сроки их предоставления. Кроме того, в план обеспечения государственных и муниципальных потребностей должны быть включены:

  • сроки разработки документации о торгах, осуществления процедур размещения заказа, заключения государственных и муниципальных контрактов, определенные таким образом, чтобы обеспечить поставку товаров, работ и услуг в рамках требуемого срока обеспечения государственных и муниципальных нужд;
  • способ проведения торгов, структура лотов закупаемых товаров, работ, услуг, способы снижения рисков недобросовестного поведения подрядчиков;
  • базовые параметры государственных и муниципальных контрактов (начальные цены государственных и муниципальных контрактов, этапы выполнения работ, поставок товаров, оказания услуг, порядок и параметры авансирования, требования к приемке результатов и проч.);
  • показатели ожидаемой результативности выполнения планов обеспечения государственных и муниципальных нужд.

 

Верхи хотят, а низы смогут?

 

Поверить в то, что сегодняшние чиновники способны на столь тщательное планирование своих потребностей в товарах и услугах, довольно сложно. Формирование государственного заказа в рамках Федеральной контрактной системы кардинально отличается от практикуемого ныне копирования прошлогодних план-графиков закупок. Впрочем, авторы ФКС уверены, что планированием закупок в каждом ведомстве должны заниматься хорошо обученные профессионалы, ведь речь идет о триллионах рублей налогоплательщиков.

 

«Переход от совокупности функций, услуг, мероприятий, как неких обязательств государства перед обществом, к совокупности государственных нужд – это проектирование, - отметил Александр Шамрин. Как проектируя здание, нельзя обойтись без архитектора, так и чиновники, которые планируют заказ товаров, работ и услуг, чтобы осуществлять услуги, выполнять функции и мероприятия, должны обладать очень высокими компетенциями. Нам представляется, что по-другому быть не может, поскольку в государственном аппарате также должны быть профессионалы, которые  отвечают за то, как наиболее эффективно выполнить задачи, стоящие перед обществом. Даже сегодняшняя оценка уровня аутсорсинга, который позволяют себе органы власти, зашкаливает. Если мы рассмотрим опыт других стран, то там такого уровня аутсорсинга просто нет. Там все решают органы государственной власти, чиновники, входящие в органы, обладают всей необходимой компетенцией».

«На самом деле, сама ФКС создает самые устойчивые мотивации к тому, чтобы чиновники повышали свою квалификацию и работали  эффективно в сфере госзаказа, - добавил руководитель экспертной группы. Это связано не только с этапом планирования. В ФКС есть очень важный элемент - обратная связь по оценке принятых решений по РГП».

 

Как заказывают на Западе

 

Говоря о зарубежном опыте в планировании госзаказа, можно долго спорить о целесообразности использования практик западных стран, особенно США.

«Здесь нет слепого копирования, мы лишь смотрим на этот опыт и пытаемся понять, насколько он переложим на наши российские реалии», - парировал обвинение в «стремлении оглядываться на зарубежный опыт» Александр Шамрин.

 

 Контрактной системе Соединенных Штатов Америки вот уже 90 лет. Объем бюджетных средств, которые управляются в рамках американской федеральной контрактной системы, составляет более 500 млрд. долл. США. Участниками ФКС выступают более 160 тыс. коммерческих организаций. Нормативно деятельность ФКС США регулируется Федеральными правилами планирования, размещения и исполнения государственного заказа (FAR - FederalAcquisitionsregulations), которые содержат более 4300 тыс. норм и правил, детально регулирующих единый цикл планирования, размещения и исполнения государственного заказа.

Система планирования в рамках Федеральной контрактной системы США включает два ключевых ингредиента: прогноз закупок и индивидуальный план закупки. Эти документы готовит любой американский госзаказчик. Прогноз закупок идентичен плану-графику размещения госзаказа, который в настоящее время можно увидеть в РФ по ряду федеральных органов исполнительной власти и в некоторых регионах. Задача прогноза - раскрыть агрегированную информацию обо всех планируемых закупках в том или ином органе власти, отметил  Константин Головщинский.

 

План закупки – пока еще неизвестный для российской практики инструмент. В Соединенных Штатах по каждому госзаказу готовится детальный план его реализации, то есть американская практика индивидуального планирования моделирует каждую будущую закупку по этапам, которые нужно пройти от момента возникновения потребности в товарах и услугах, до момента подписания и приемки итоговых результатов государственного контракта.

 

Надо отметить, что бумажных документов по планированию в Соединенных Штатах нет, по словам Константина Головщинского, все данные аккумулируются в многоуровневой электронной таблице,  которую впоследствии может просмотреть любой пользователь системы электронных торгов или сторонний наблюдатель. Информационная система позволяет отслеживать планы государственных заказов задолго до начала торгов. Буквально в два-три клика в электронной системе можно получить исчерпывающую информацию по каждой закупке в разрезе органа государственной власти США, ценового диапазона, формы контракта и локализации (штат, город). Не составляет труда узнать даже имя, фамилию и контактные данные ответственного за каждый отдельный контракт».

 

«Изучите сайты США. В итоге Вы дойдете до фамилии ответственного за госзаказ чиновника, - заметил Заместитель министра экономического развития РФ Алексей Лихачев. Вот мы в ФКС хотим придти к такому же уровню прозрачности».

 

 Если «залезть» вглубь американской системы закупок – можно найти данные и контакты ответственного чиновника


ФКС Соединенных Штатов характеризуется разветвленной организационно-функциональной структурой, ядром которой является Офис государственного заказа США, координирующий деятельность Федеральной контрактной системы. Офис государственного заказа Соединенных Штатов Америки учрежден в 1974 году как структурное подразделение Административно-бюджетного управления США и уполномочен осуществлять функции по проведению политики в области планирования, размещения и исполнения государственного заказа.

 

Контрактная система Великобритании носит централизованный характер, который состоит в наделении специально уполномоченного органа исполнительной власти (Управление по делам государства, подведомственное Казначейству (OfficeofGovernmentCommerce – OGC)) полномочиями по предварительной оценке необходимости и рисков, связанных с решением отраслевого органа исполнительной власти разместить государственный заказ.

 

Ключевым направлением деятельности Управления по делам государства Великобритании является проведение единой государственной политики в области государственного заказа, оказание отраслевым органам власти услуг по отбору проектов, сопровождение процесса размещения государственного заказа, управление контрактами, обоснование и мониторинг выполнения государственных контрактов. В качестве технологии мониторинга Управление по делам государства Великобритании применяет так называемую схему многоступенчатой фильтрации заказов до момента их утверждения (OGC Gatewayprocess). Каждый государственный контракт рассматривается в рамках данной модели на всех этапах его жизненного цикла: обоснование необходимости государственного контракта, стратегия снабжения, стратегия размещения, организационная схема исполнения государственных контрактов, проекты договоров и технических заданий, результаты этапов исполнения и результаты исполнения государственных контрактов, результаты эксплуатации созданных объектов.

 

Впрочем, анализируя опыт США и Великобритании применительно к российской действительности, некоторые инструменты, например, план-графики заказа применяются и в России, но носят они скорее формальный характер. По ряду органов исполнительной власти планы-графики заказа формируются задним числом и содержат явно неполную информацию о том, что именно те или иные органы власти хотят закупать.  В российской практике, как правило, планирование сводится к оценке план-графиков закупок и лимитов бюджетных ассигнований, не используется процедура мониторинга ценовой информации, отсутствует унификация по форматам и срокам подготовки и периода действия планов-графиков.  Но самое главное, что планы оторваны от объемов государственных услуг, то есть ни общественность, ни контролирующие органы, не имеют прозрачной картины формирования государственного заказа и четкого обоснования закупки того или иного объема товаров, работ и услуг.